——《關于促進分享經濟發展的指導性意見》解讀

分享經濟利用移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等新技術，使分散的社會資源通過互聯網平臺重新配置，形成經濟發展的新形態,拉動經濟增長的新動力。近年來，以網約車、共享單車、民宿短租等為代表的分享經濟蓬勃興起，展現出引領全球的創新優勢，蘊含著重大機遇。《關于促進分享經濟發展的指導性意見》（以下簡稱《意見》）的發布實施，順應互聯網與實體經濟深度融合創新的發展大勢，符合我國客觀發展實踐要求，對促進分享經濟健康有序發展具有重要意義。 

一、順應大勢，積極打造分享經濟發展新動能

《意見》是支持與引導分享經濟發展的頂層設計，通過釋放制度紅利，推動供給側結構性改革，激發市場活力，促進大眾創業萬眾創新向更廣范圍、更深程度發展。

（一）落實國家戰略部署的重要支撐

十八大以來，黨中央、國務院先后推出加快實施創新驅動發展、促進大眾創業萬眾創新、推進“互聯網+”行動、深化供給側結構性改革等一系列國家戰略。《意見》是當前我國經濟新常態下落實上述戰略的重要支撐。習近平總書記在第二屆世界互聯網大會開幕式上提出要“發展分享經濟，支持基于互聯網的各類創新，提高發展質量和效益”。李克強總理在第九屆夏季達沃斯論壇上指出“通過分享、協作方式搞創業創新，門檻更低，成本更小，速度更快”。可以說，分享經濟已經成為互聯網創業創新最為活躍的領域，也為各類企業和創業者提供了廣闊的發展空間。

（二）引領分享經濟大勢的制度創新

發達國家陸續出臺促進分享經濟發展的政策舉措。韓國首爾2012年提出建設分享城市計劃，英國政府2014年提出打造分享經濟全球中心，澳大利亞悉尼2015年將汽車使用共享列入悉尼2030規劃，歐盟2016年出臺了《歐洲分享經濟議程》。我國發布的《意見》是全球第一份從國家層面制定的政策文件，重點從加強分類指導、創新監管模式、推進協同治理、強化發展保障等方面提供指引，是推動分享經濟健康持續發展的頂層制度安排和政策創新。

（三）培育新經濟新動能的有效抓手

我國分享經濟在釋放資源潛在價值、拓展靈活就業空間、推動產業轉型升級、增強經濟發展活力等方面正發揮著越來越重要的作用。如：共享單車的快速興起，在較好地解決了廣大民眾“最后一公里”出行痛點的同時，還通過網絡信息技術為傳統自行車制造業賦能，提升產品信息技術含量和附加值，實現了自行車供給和需求雙方的在線連接與實時互動，推動傳統自行車廠商向服務化、高端化、智能化轉型。

二、突出重點，著力破解分享經濟發展難題

我國分享經濟在蓬勃發展的同時，還面臨制度不適應、保障不健全等諸多問題和挑戰。《意見》針對分享經濟發展面臨的突出問題，從宏觀層面進行頂層設計，強調提供原則性、框架性、導向性的政策指導，將極大增強各類市場主體參與分享經濟的信心。

（一）明確各方責任，規范分享經濟主體行為

分享經濟業態豐富、市場主體眾多，科學合理界定不同主體的權利、責任和義務，是分享經濟健康持續發展的關鍵。《意見》提出，應明確平臺企業、資源提供者和消費者等各類市場主體的履責范圍和追責標準。平臺企業是海量供需雙方對接的載體，《意見》要求平臺企業應嚴格落實對資源提供者和消費者的主體資格審查。為避免讓平臺企業承擔過多的責任，《意見》提出研究建立平臺企業履職盡責與依法獲得責任豁免的聯動協調機制。除此之外，還對資源提供者與消費者提出了相應的要求。資源提供者應履行好工商執照、經營許可證等資質的公示義務，在消費者權益遭到損害時，應積極幫助其維權。消費者應在遵守法律法規與相應規則的前提下規范使用分享資源。

（二）完善信用體系，強化分享經濟交易保障

分享經濟是一種陌生人之間的線上交易，有效的信用約束是分享經濟發展的重要支撐。我國的個人信用體系建設仍然處于起步階段，分享經濟發展的信用環境尚不完善。為進一步夯實分享經濟發展的信用基礎，釋放分享經濟的發展潛力，《意見》提出從兩個方面推動信用體系的完善，一方面，要利用企業數據補充完善征信體系，加強守信聯合激勵與失信聯合懲戒；另一方面，平臺企業要健全資源提供者和消費者的信用記錄，提高自身信用管理能力。

（三）創新勞動保障，釋放分享經濟就業潛力

分享經濟就業門檻低、勞動時間靈活，吸引了大量靈活就業群體。對于部分靈活就業群體，尤其是將分享經濟平臺作為主要收入渠道的大批體力勞動者，其與平臺企業之間既不是典型的勞動關系也不是簡單的勞務關系。為了將這種不同于傳統勞動關系和勞務關系的新型勞工關系納入社會保障體系，《意見》提出要完善分享經濟靈活就業人員的社保參保繳費措施，通過宣傳引導提高勞動者自我保護意識，同時要貫徹落實國家對于自主就業創業人員的扶持政策。

（四）落實保障機制，切實保護消費者權益

在分享經濟新業態發展初期，企業主要精力往往集中在發展和擴張，難以有效對海量資源和服務進行監管，很可能在投訴解決、資質審查、個人信息保護、版權保護等方面存在不足，進而發生消費者權益損害事件。《意見》明確強調平臺企業應切實保護消費者權益，一方面，平臺企業應暢通消費者維權渠道，完善投訴和糾紛解決機制；另一方面，平臺企業應主動作為，嚴格審查資源提供者資質，打擊各類損害消費者權益的行為，積極配合政府部門的監督和執法。

（五）優化公共服務，提升效率擴大需求

分享經濟的發展壯大離不開政府等公共部門的大力支持和積極參與。分享經濟企業在發展中對政府數據開放等公共服務有很強的依賴性，但現階段政府數據開放的范圍和程度均有限，公共服務供給不足。《意見》提出要大力推動政府數據開放共享，增加公共服務供給，提升服務效率，降低服務成本。為了有效擴大分享經濟的市場需求，《意見》提出，政府應將一些分享經濟業態的成熟產品與服務納入政府采購目錄，加大購買力度。同時，在資源分享主體從私人不斷向公共部門拓展的大趨勢下，《意見》鼓勵高校、科研機構積極分享人才智力、儀器設備、實驗平臺等創新資源。

三、改革創新，推動完善分享經濟治理體系

分享經濟具有跨界、共享、去中心化等屬性和特征，對現有的監管理念和監管方式帶來新挑戰，《意見》從創新、監管、治理、市場等方面提出了推進放管服、完善治理體系的要求。

（一）包容創新的社會氛圍

作為新生事物，分享經濟突破舊有模式和制度。李克強總理指出“一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而要先‘看一看’。這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監管漏洞，讓隨后出臺的監管政策更加公平有效。”《意見》明確“鼓勵創新、包容審慎”原則，不能因為存在問題就否定分享經濟，應主動探索解決問題的方法，降低分享經濟發展的政策風險，營造包容創新的社會氛圍。

（二）分類管理的監管要求

分享經濟向各行業領域廣泛滲透，大量新業態不斷涌現,且呈現自營、第三方等多種運營模式并存的格局。《意見》充分考慮到不同行業領域、不同運營模式下分享經濟的業態屬性區別，提出分類管理思路，一是區分新舊業態，避免使用舊辦法管制新業態，破除行業壁壘和地域限制；二是合理界定不同運營模式下平臺企業在準入、監管、勞動保障等方面的責任，要避免對第三方平臺設置過高的準入門檻或讓其承擔過多的責任。

（三）社會共治的管理模式

分享經濟個體資源提供者眾多，交易頻繁，創新活躍，行業治理復雜性大大增加。例如，網約車行業涉及海量個體司機與乘客，民宿短租行業涉及海量個體房東與房客，互聯網醫療行業涉及海量醫生與病患，這些業態的交易量龐大，且主體遍布不同的城市，單一依靠政府的傳統管理方式難以適應新業態發展，必須充分調動各類主體的力量。《意見》適應分享經濟特點，提出積極探索建立政府、平臺企業及各類主體共同參與的社會共治的管理模式。

（四）公平競爭的市場環境

我國分享經濟市場競爭激烈，補貼、并購等競爭行為多樣，對傳統市場秩序形成較大沖擊。為營造新舊業態、各類主體公平競爭的市場環境，《意見》提出，一方面要鼓勵競爭，引導各主體在公平有序的環境下開展市場競爭，充分發揮市場經濟“優勝劣汰”的作用；另一方面要加強對市場行為的監管，嚴厲打擊濫用市場支配地位、惡意補貼、哄抬價格等行為，保障企業的公平競爭權與消費者合法權益。

印發《關于促進分享經濟發展的指導性意見》的通知

發改高技〔2017〕1245號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構，各中央管理企業：

大力發展分享經濟，有利于提高資源利用效率和經濟發展質量，有利于激發創新創業活力和拓展擴大就業空間，對于推進供給側結構性改革，深入實施創新驅動發展戰略，促進大眾創業萬眾創新，培育經濟發展新動能和改造提升傳統動能，具有重要意義。為進一步營造公平規范的市場環境，促進分享經濟更好更快發展，充分發揮分享經濟在經濟社會發展中的生力軍作用，我們研究編制了《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，經國務院同意，現印發你們，請認真貫徹落實。

附件：關于促進分享經濟發展的指導性意見

國家發展改革委

中 央 網 信 辦

工業和信息化部

人力資源社會保障部

稅　務　總　局

工　商　總　局

質　檢　總　局

國 家 統 計 局

2017年7月3日

附件：

《關于促進分享經濟發展的指導性意見》

分享經濟作為全球新一輪科技革命和產業變革下涌現的新業態新模式，正在加快驅動資產權屬、組織形態、就業模式和消費方式的革新。推動分享經濟發展，將有效提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活，對推進供給側結構性改革，落實創新驅動發展戰略，進一步促進大眾創業萬眾創新，培育經濟發展新動能，具有重要意義。近年來，我國分享經濟創新創業活躍，發展迅速，利用“互聯網+”，創造眾多新業態，化解過剩產能，帶動大量就業，顯示出巨大發展活力與潛力，已成為推動大眾創業萬眾創新向更廣范圍、更深程度發展的重要抓手和我國經濟社會發展的“生力軍”。但是，分享經濟發展也面臨著認識不統一、制度不適應、保障不健全等諸多問題和挑戰。按照深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的總體要求，為加強預期引導，優化發展環境，促進分享經濟發展，現提出以下指導性意見。

一、分享經濟在現階段主要表現為利用網絡信息技術，通過互聯網平臺將分散資源進行優化配置，提高利用效率的新型經濟形態。

二、分享經濟強調所有權與使用權的相對分離，倡導共享利用、集約發展、靈活創新的先進理念；強調供給側與需求側的彈性匹配，實現動態及時、精準高效的供需對接；強調消費使用與生產服務的深度融合，形成人人參與、人人享有的發展模式。

三、促進分享經濟更好更快發展，要堅持以推進供給側結構性改革為主線，以滿足經濟社會發展需求為目標，以支持創新創業為核心，以滿足消費需求和消費意愿為導向，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，按照“鼓勵創新、包容審慎”的原則，發展與監管并重，積極探索推進，加強分類指導，創新監管模式，推進協同治理，健全法律法規，維護公平競爭，強化發展保障，充分發揮地方和部門的積極性、主動性，支持和引導各類市場主體積極探索分享經濟新業態新模式。

四、合理界定不同行業領域分享經濟的業態屬性，分類細化管理。加強部門與地方制定出臺準入政策、開展行業指導的銜接協調，避免用舊辦法管制新業態，破除行業壁壘和地域限制。清理規范制約分享經濟發展的行政許可、商事登記等事項，進一步取消或放寬資源提供者市場準入條件限制，審慎出臺新的市場準入政策。擬出臺各項市場準入、監管措施，必須事先公開征求公眾意見，充分開展咨詢評估，提高政策透明度。堅持底線思維，增強安全意識，對于與人民生命財產安全、社會穩定、文化安全、金融風險等密切相關的業態和模式，嚴格規范準入條件。

五、堅持包容審慎的監管原則，探索建立政府、平臺企業、行業協會以及資源提供者和消費者共同參與的分享經濟多方協同治理機制。強化地方政府自主權和創造性，做好與現有社會治理體系和管理制度的銜接，完善分享經濟發展行業指導和事中事后監管。充分利用云計算、物聯網、大數據等技術，創新網絡業務監管手段。加快網絡交易監管服務平臺建設，實施線上線下一體化管理。平臺企業要加強內部治理和安全保障，強化社會責任擔當，嚴格規范經營。行業協會等有關社會組織要推動出臺行業服務標準和自律公約，完善社會監督。資源提供者和消費者要強化道德約束，實現共享共治，促進分享經濟以文明方式發展。

六、根據分享經濟的不同形態和特點，科學合理界定平臺企業、資源提供者和消費者的權利、責任及義務，明確追責標準和履責范圍，研究建立平臺企業履職盡責與依法獲得責任豁免的聯動協調機制，促進行業規范發展。平臺企業應建立相應規則，嚴格落實網絡主體資格審查，保護消費者合法權益，積極協助政府監督執法和權利人維權。資源提供者應履行信息公示義務，積極配合相關調查。消費者應依法合規使用分享資源。

七、引導平臺企業建立健全消費者投訴和糾紛解決機制，鼓勵行業組織依法合規探索設立分享經濟用戶投訴和維權的第三方平臺。依法嚴厲打擊泄露和濫用用戶個人信息等損害消費者權益行為。加強對分享經濟發展涉及的專利、版權、商標等知識產權的保護、創造、運用和服務。鼓勵金融機構結合分享經濟需求，創新金融產品和服務。研究制定適應分享經濟特點的保險政策，積極利用保險等市場機制保障資源提供者和消費者的合法權益。

八、鼓勵和引導分享經濟企業開展有效有序競爭。切實加強對分享經濟領域平臺企業壟斷行為的監管與防范，維護消費者利益和社會公共利益，營造新舊業態、各類市場主體公平競爭的環境。嚴禁以違法手段開展競爭，嚴厲打擊擾亂正常的生產經營秩序的行為。

九、積極發揮全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統和金融信用信息基礎數據庫作用，依法推進各類信用信息平臺無縫對接，打破信息孤島，建立政府和企業互動的信息共享合作機制，充分利用互聯網信用數據，對現有征信體系進行補充完善，并向征信機構提供服務。積極引導平臺企業利用大數據監測、用戶雙向評價、第三方認證、第三方信用評級等手段和機制，健全相關主體信用記錄，強化對資源提供者的身份認證、信用評級和信用管理，提升源頭治理能力。依法加強信用記錄、風險預警、違法失信行為等信息在線披露，大力推動守信聯合激勵和失信聯合懲戒。平臺企業要健全信用信息保全機制，承擔協查義務，并協同有關部門實施失信聯合懲戒措施。

十、鼓勵和支持具有競爭優勢的分享經濟平臺企業有序“走出去”，加強對外交流與合作，積極開拓國際市場，構建跨境產業體系，打造國際知名品牌，培育具有全球影響力的分享經濟平臺企業。

十一、大力推動政府部門數據共享、公共數據資源開放、公共服務資源分享，增加公共服務供給，提升服務效率，降低服務成本。完善相關配套政策，加大政府部門對分享經濟產品和服務的購買力度，擴大公共服務需求。在城鄉用地布局和公共基礎設施規劃建設中，充分考慮分享經濟發展需求。鼓勵企業、高校、科研機構分享人才智力、儀器設備、實驗平臺、科研成果等創新資源與生產能力。

十二、積極發揮分享經濟促進就業的作用，研究完善適應分享經濟特點的靈活就業人員社會保險參保繳費措施，切實加強勞動者權益保障。加大宣傳力度，提升勞動者的自我保護意識。對與從業者簽訂勞動合同的平臺企業，以及依托平臺企業靈活就業、自主創業的人員，按規定落實相關就業創業扶持政策。

十三、研究完善適合分享經濟特點的稅收征管措施。依法加強對平臺企業涉稅信息的采集和稅收風險分析工作，加快推進線上線下一體化管理。推廣應用電子發票，不斷提高分享經濟納稅服務的信息化水平，持續增強分享經濟納稅服務能力。

十四、建立健全反映分享經濟的統計調查指標和評價指標。充分運用大數據等信息技術手段，創新統計調查方法，推動部門統計信息共享，多渠道收集相關數據并建立數據庫，完善統計核算，科學準確評估分享經濟在經濟發展、改善民生、促進就業和增加居民收入、擴大國內消費等方面的貢獻。

十五、加強釋法、修法工作，按程序及時調整不適應分享經濟發展和管理的法律法規與政策規定，不斷優化法律服務。在相關立法工作中，根據國家有關戰略部署和分享經濟發展特點進行設計，加強制度與監管的適應性。根據需要及時研究制定分行業分領域分享經濟管理辦法。

十六、各地區、各部門要擔起責任，主動作為，切實加強對分享經濟的深入研究，因地制宜，不斷完善發展環境，創造良好社會預期，務實推進分享經濟健康快速發展。鼓勵有條件的行業和地區先行先試，充分發揮專業化眾創空間、科技孵化器的支撐作用和雙創示范基地的示范作用，不斷提升服務能力，積極開展相關探索實踐。“互聯網+”行動部際聯席會議要加強對分享經濟發展的統籌協調和政策解讀，條件成熟時推動成立分享經濟專家咨詢委員會，為政府決策提供重要支撐。

來源： 中國智慧城市網